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发布时间：2021-01-21 01:19:13 阅读：次来源：鞋柜厂家

高校去行政化改革：需解决教育资源配置不公平

近期，教育部已低调废除“985工程”以及“211工程”的传闻甚嚣尘上。这一消息立即引发外界关注：作为重点高校乃至名牌高校的身份象征，这两个工程真的会取消么？

在高校和坊间不断发酵后，教育部于11月13日晚正式对此作出回应，称不存在废除“211工程”、“985工程”的情况。

然而随后，隔了将近一周，11月19日，新华社又发布一篇名为《“211”“985”基本完成使命》的文章，指出“211”、“985”基本完成使命，未来将调整。

在教育部否认后，新华社发出这样的声音，绝非偶然。因此，目前“211”、“985”这两项工程的命运依然扑朔迷离。

回顾历史，不可否认，“211”、“985”已成为中国最重要的大学分类“标签”。然而，经过多年的实施，未被列入其中的大学眼看着与巨额的政府拨款擦肩而过，无疑会心有不甘。同时由此而产生的更多的附带问题，例如“名校情结”、“就业歧视”等，也日益受到外界关注。

“从教育改革和发展的趋势看，这两个工程，迟早要被废除、取消的，因为这些工程、计划，是行政部门按传统的行政计划思路管理高等教育，而国家教育规划纲要和十八届三中全会《决定》，都明确要求，要深入推进教育管办评分离改革，落实和扩大学校的办学自主权。”21世纪教育研究院熊丙奇在接受21世纪经济报道记者采访时这样指出。

事实上，我国已经在陆续推进高校去行政化步伐，一定程度上适度、合理放权。目前已经在推进中央向地方放权，地方向学校放权过程中，取消了国家重点学科评审。假若能进一步取消存在多年的“985”、“211”工程，会很大程度改变我国高等教育的生态。

一位受访的业内专家指出，废除“985”、“211”工程的实质，是改革教育拨款方式，为此，要探索建立国家（和地方）教育拨款委员会，负责教育拨款预算，并监督政府部门拨款以及高校具体使用拨款，假如不能建立教育拨款委员会，拨款还是由政府部门说了算，行政办学就难以改变。

尽管业内已看到淡化“985”和“211”的趋势，但他们一致认为：国家对于高校学科建设的支持不会停止，只会更加加强。然而，科研经费的拨付与管理，始终是管理者面对的一道难题。

11月6日，广东省教育厅公示了“关于2014年高等教育‘创新强校工程’专项资金（第一批）安排情况”，名称看起来很普通，但实际上该专项资金的落实，标志着广东已进入落实和扩大学校办学自主权改革的“深水区”。

“按照行政思维，再怎么对工程、计划进行创新，都无法摆脱行政计划的色彩，行政评审、行政评价所存在的问题，诸如权力寻租、弄虚作假、形式主义等问题，就难以消除。”熊丙奇直接这样指出。

显然，实现高等院校去行政化，解决教育资源配置不公平现象，还需要各方持久的努力。

功成身退？

网上传闻多援引了中南大学校长在该校2014年科技工作会议上的讲话。在2014年4月28日召开的会议上，张尧学认为该校进入ESI（基本科学指标数据库）全球前1%的学科数量太少，并解释了重视该指标的原因，“现在国家把‘985工程’、‘211工程’取消了，取消后是按几个要素法综合考虑给学校分配绩效的，其中一个很重要的要素就是学校进入ESI前1%的学科数。”

张尧学的话绝非孤证。5月20日，在复旦大学举行的校庆109周年科学报告会暨学术文化周开幕式上，该校前校长杨玉良透露，今年是复旦大学的财政困难年，国家之前对重点大学的“985”、“211”工程明年以后就不再继续，将改变对各大学的财政投入方式。此外，南京大学等高校也通过召开会议等方式传达过类似精神。

教育部新闻办官方微博“微言教育”回应称，建设一流大学和一流学科是加快我国高等教育发展的战略决策，国家先后实施了“211工程”、“985工程”等重点项目，有效推动了我国高等教育整体水平的提升。

熊丙奇也认为，通过“211”、“985”工程，高校获得了国家更多的投入，利用投入改善了办学设施。

但熊丙奇个人同时认为，“211”、“985”工程迟早要被废除。“非但不利于学校自由、平等竞争，制造出学校的三六九等，连带催生基础教育的‘名校情结’和大学生就业过程中的学历歧视，还阻碍学校办学自主权的落实，行政部门通过项目立项评审、管理，把管理、办学、评价全部集中自己手中。”

此外，由于“985工程”和“211工程”高校已暂停“招新”，国家教育部继“985工程”、“211工程”之后又强力推出在高等教育系统启动的第三项国家工程——面向各类高等学校开放、更加讲求高校之间协同创新的“2011计划”，“985工程”和“211工程”的重要性相对下降，甚至存在被取代的可能性。

根据张尧学的讲话，“211”、“985”工程取消后，国家将要素法综合考虑给学校分配绩效，ESI指标重要性的凸显已成事实。

ESI是由世界著名的学术信息出版机构美国科技信息所于2001年推出的衡量科学研究绩效、跟踪科学发展趋势的基本分析评价工具，已成为当今世界范围内普遍用以评价高校、学术机构、国家和地区国际学术水平及影响力的重要评价指标工具之一。

实际上，各大高校也主动接轨国际化评价标准，对ESI指标的重视由来已久。在2013年的招生季，北京大学招生办除采用学科评估结果外，就专门使用ESI指标阐述自身相对清华、复旦等高校的学科优势。而中山大学前校长黄达人更是一早就意识到该标准的重要性，并据此制定了该校的学科发展目标。据ESI排名显示，截至今年5月20日，该校共有16个学科排名进入ESI全球前1%。

“在今年初‘985工程’二期验收总结的会议上，陈希副部长大篇幅地评价ESI指标，认为这是衡量大学的学科是否进入世界前一百名的重要依据。此前我自己对这个指标并未特别关注，听陈部长讲话时，感到一种压力和紧迫感，就下决心要好好了解ESI的评价体系并朝之努力。”黄达人在该校2010年新教工岗前学习交流会的讲话这样提到。

毋庸置疑，关于“985”、“211”工程存废的争议，正显示出这两项工程在走向拐点。

有限的资源：要效率还是要公平？

改革开放30多年来，我国的教育事业取得了长足进步。但由于教育理念、历史欠账等原因，我国的高等教育财政投入严重不足，高等教育质量远落后于欧美等发达国家和地区。

早在1993年，中国就发布《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要在20世纪末达到4％。由于种种原因，这一目标一直没有实现。

直到召开十二届全国人大一次会议时，国务院原总理温家宝在政府工作报告中指出，2012年国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，占国内生产总值比例达到4％，被分析人士认为是中国从教育大国向教育强国转变过程中的重要节点。

如何促进高等院校教育水平的提升，建设世界一流高水平大学，成了当时国家的重大战略需要。在资金紧张、投入有限的情况下，如何避免“撒胡椒面”，集中财力建设一批优质大学，“211工程”和“985工程”的推出可谓应运而生。

“211工程”、“985工程”分别是国家在上个世纪末先后提出的高校重点建设工程，前者是指面向21世纪重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科，目前总共有112所高校进入“211”；后者是在“211”范围内进一步甄选世界一流大学，仅有39所高校“上榜”“985”。

此后，教育部表示“985”工程和“211”工程的规模已经稳定，将不会再新增高校，于是引入动态竞争机制，在非985工程高校且是部属211高校实施“985工程优势学科创新平台”。中国矿业大学、合肥工业大学、上海财经大学凭借采矿、汽车、经济学等优势学科顺利入围。

作为“985工程”一期高校中签约最早的九所高校，北大、清华、复旦、交大、浙大、南大、中科大、西安交大、哈工大等成立组成“C9大学联盟”，旨在人才培养、科学研究等领域加强合作与交流，优势互补。

同时这九所高校也是教育部给予拨款额度最多的高校。

其中，北大、清华所获额度最大，在985三期中两校各获教育部投入经费40亿元。而两校之外的复旦、上海交大、南京大学经费投入则由教育部拨款和地方配套资金两部分组成，三校皆为教育部投入13亿元，地方给予同等配套资金13亿元，共计26亿元，经费数目在全国各高校中位居前列。

而地方配套资金的多寡对北大、清华之外的“985”高校的发展至关重要。

例如，位于广东省的中山大学，其在985一期工程中获得了来自地方资金的大力支持，教育部给予该校拨款3亿元，当地政府为把中大打造成当地高校的领头羊，缩小与国内顶尖高校之间的水平差距，以3：1的比例给予中大9亿元地方配套资金。因此该校在985一期工程中获得的经费支持与复旦、交大、浙大等高校基本持平。

而地处欠发达地区的高校就没有那么幸运了。以位于贫穷省份甘肃的兰州大学为例，该校仅获得地方政府1.5亿元的经费支持，仅相当于教育部投入的1/2。

根据国内外的各大高校排行榜，中山大学经过“985工程”一、二、三期的建设，在多数排行榜中都能进入前十，同处经济发达省份的浙大，甚至超越清华、北大，成为中国大学的头名。

同样，“211工程”的建设也出现相似情况。进入该工程的大学由于充足的财力支持，实力迅速增强，而没有进入的高校由于投入较少、生源变差愈显没落。

以河南省为例，河南大学本是民国初年所建的老牌名校，文理等基础学科实力雄厚，而郑州大学则是1956年创建的新兴大学。但在郑州大学入选“211工程”以后，加上位居省会的资源优势，目前综合实力已能进入全国50强，而河南大学的最好名次也是在前一百名的靠后位置。

河南大学也为进入“211工程”多次努力。但在2011年教育部部长袁贵仁宣布985学校和211学校将不再新增加任何新学校后，梦想终于破灭。

而“985工程”、“211工程”资金投入对地方的依赖，也极大地影响了各大高校尤其是地处发达地区的名牌院校的生源结构。数据显示，尽管教育部要求各直属高校严格控制本地生源比例，但对地方资金支持依赖较大的浙江大学、复旦大学、中山大学等本土生源比例依然偏高。

其中，中山大学2014级新生中有一半以上来自广东，而复旦大学中上海生源比例也在30%左右，甚至不需要地方配套资金的清华、北大，其北京生源比例也超过10%，远超北京生源占全国考生总数的比例。

这些教育部直属名校对地方投桃报李，被坊间戏称为“广东的中山大学”、“上海的复旦大学”、“北京的北大、清华”，名校生源地域化的结果与“985工程”和“211工程”的实施密切相关。

存废之争：地方高校呼吁取消“985”“211”

针对“985”“211”高校存废的争议早已有之。

“我坚决赞成取消这种‘杀贫济富’的做法。”北京第二外国语学院校长周烈在接受人民网访问时说。

目前中国高校资源特别是科研经费向少数“211”和“985”高校集中的现象非常明显，985、211已成高校“贫富分水岭”。教育部披露的数据显示，2009-2013年的五年间，政府拨付的全国高等院校科研经费达到2647.69亿元，但其中的72%被112所“211”和“985”高校瓜分，但进入“211工程”和“985工程”名单的高校只占中国各类普通高等院校的5%。

以2013年的科研经费为例，作为“211”、“985”序列的清华大学科研总经费最多，高达39.31亿元，财政拨款为27.75亿元，而非“211”、“985”的高校科研经费最多的西南石油大学，4.6亿元中仅有26.1%为财政拨款，约1.2亿元，两者科研经费所获的财政支持相差23倍多。即使是非“211”、“985”高校中获得政府拨款最多的首都医科大学也仅得到4.59亿元，不到清华大学的1/5。

“211”、“985”工程高校在地域分布上的失衡，也造成各地升学机会的不公。资料显示，北京、江苏和上海的“211”和“985”高校均在9所以上，其中北京高达25所。北京、上海同时还拥有全国最多的“985”高校，分别为8所和4所。

而中国户籍人口第一大省同时高考生源数量也常年居前的河南省，却仅有郑州大学这一所“211”大学，与江西、河北、山西等其他12省或自治区一样，“985”高校数目为零。在目前中国以省份为单位、本地生源为主的高招体系下，河南、河北、江西等人口大省的优质高等教育资源显得更加稀缺，升学压力也相对更大。

同时“985”、“211”高校的标签还催生出学历歧视。在当前就业市场饱和、求职竞争加剧的形势下，不少企事业单位在学历上设置各种门槛，“学历查三代”，职场上甚至流传着这样一句话，“3个985，求职不受苦；3个211，应聘都有招。”高校在招聘教师时，大多还要求应聘者要有海外留学经历。

若试以举例，门槛设为“211”大学，那么西南政法大学、广东外语外贸大学、浙江工业大学、河南大学等办学实力较强大学的学生就会被卡在门外；门槛设为“985”大学，北京外国语大学、上海财经大学等特色鲜明、优势学科实力突出高校的学生将无缘入围。

由于这种人为划分所造成的学生分等级、就业机会不平等，使不少高校间产生了“瑜亮情结”，河南大学的学生长期对郑州大学入选“211工程”不服，却不得不因为没有入选而自觉低人一等。而西南政法大学与中国政法大学的微妙关系也与之相似。

据记者统计，若干批次的扩容之后，两个工程的规模都已稳定，不再增加：211高校112所，985高校39所，而所有985高校也同时属于211工程的院校。外界总结出：985无非是211高校的“精华版”。

有业内人士指出，这两个工程“史无前例”地扩大了高校间的“贫富差距”，进一步加剧了高教资源的失衡。

显然，这112所，成为中国高校中的贵族。根据媒体统计，2009-2013五年间，政府拨付给全国高等院校的科研总经费2647.69亿元，其中的72%被112所211、985高校瓜分，剩下超过2000所高校只能分摊剩余的700多亿。

无可否认，在国内经济、教育资源相对匮乏的年代，集中资源来办一批好大学、好学科，对于促进我国高等教育快速发展是有好处的。

但是随着社会资源的日益丰富，实现教育均衡化已是大势所趋，“继续保持‘985’‘211’工程的封闭体系，对于其他普通高校明显是不公平的，也限制了其他高校的发展空间，可以说阻碍了教育均衡化推进。”华南师范大学教授张敏强对记者表示。

张敏强表示，废除“985”“211”其实是对中南大学校长张尧学讲话的误读，但张校长的讲话也透露出一个信息，教育部可能正在酝酿新的资源分配方式。

“这些工程、计划，是行政部门按传统的行政计划思路管理高等教育，而国家教育规划纲要和十八届三中全会《决定》，都明确要求，要深入推进教育管办评分离改革，落实和扩大学校的办学自主权。”熊丙奇向21世纪经济报道记者指出。

去行政化是本质问题

此前，我国已经在推进中央向地方放权，地方向学校放权过程中，取消了国家重点学科评审，业内专家指出，如果能进一步取消存在多年的“985”、“211”工程，会很大程度改变我国高等教育的生态。

不难看出，转变政府职能，调整政府管理学校的方式，落实和扩大学校办学自主权，已成为国家层面发展高等教育的基本共识。

业内人士指出，我国高等教育发展过程中一直面临着分工并不明晰的现实问题，许多高校无论其历史和现实条件如何，都将建成研究型大学作为自己的目标，将申请硕士点、博士点作为办学成功和领导政绩的重要标准。

这种混乱造成了当前公共教育资源浪费、学生培养目标不清晰，高校所培养的人才不能满足社会发展对多层次、多种知识背景和能力人才的需求，以及是教师发展目标不清晰，各类大学的教师都在“搞科研”而忽视了教学。

正如前文所述，985、211已经成为中国大学的一个重要标签。业内人士指出，假如只是不再推行“985”、“211”项目，但依旧保留985高校、211高校这样的概念，那么，学校的标签会依旧存在。

“废除‘985’、‘211’，不只是停止有关项目申请，还要从根本上消除‘985’、‘211’这样的概念。”熊丙奇向21世纪经济报道记者指出。

熊丙奇指出，应以废除“985”、“211”工程为基础，清理一系列行政计划以及行政治校思维。

对于985、211工程的走向，高等教育界人士，有不少希望对“985”、“211”进行所谓的“推陈出新”。

一位受访的业内人士就指出，废除“985”、“211”工程的实质，是改革教育拨款方式，为此，要探索建立国家（和地方）教育拨款委员会，负责教育拨款预算，并监督政府部门拨款以及高校具体使用拨款，假如不能建立教育拨款委员会，拨款还是由政府部门说了算，行政办学就难以改变。

有高校就提出，希望国家将“985”和“211”等类似高校建设项目经费转为日常拨款，由高校自行统筹划分，算是政府在高校拨款改革上放权给高校的尝试。

同时，教育部早就推出“2011计划”，大力提倡高校与企业、科研机构、地方政府合作，协同创新。为此，各高校在科研项目申报上也开始转向协同创新，寻求更多可以孵化或推动地方经济建设的务实项目。

还有专家指出，在保留211、985的同时，需要对高校内部机制予以变革，破除行政权力，落实十八届三中全会“政府管教育-学校办教育-社会评教育”的办法，让学校自主起来，对“非升即走”政策的考核指标予以调整，并真正落实执行下去。

不仅如此，还需要引入外部动态的竞争机制。让原先那些被划入到普通本科的院校能够有机会通过竞争进入211、985工程的行列，使得211、985的高校保持一种外在动态的竞争压力。

“按照行政思维，再怎么对工程、计划进行创新，都无法摆脱行政计划的色彩，行政评审、行政评价所存在的问题，诸如权力寻租、弄虚作假、形式主义等问题，就难以消除。”熊丙奇批评指出。

显然，实现高等院校去行政化，解决教育资源配置不公平现象，还需要各方持久的努力。

更多的办学自主权：广东和上海案例

11月6日，广东省教育厅公示了“关于2014年高等教育‘创新强校工程’专项资金（第一批）安排情况”。外界评论道：“名称普通，内涵深刻”，因为该专项资金的落实，标志着广东已进入落实和扩大学校办学自主权改革的“深水区”。

据21世纪经济报道记者了解，当前高校的办学经费除了各级财政资金、生均定额拨款以及高校自筹资金等，一个“大头”就是各种专项资金，包括“2011”计划专项资金、高校学科专业建设专项资金以及高校教学质量、人才引进、强师工程专项资金等。

广东教育厅对外公布的数据显示，仅2013年，广东高校获得各种省级专项经费就接近6亿元。但是高校在这些资金支配上的自主权却十分有限。

“买酱油的钱与买盐的钱分得太清楚，不利于高校用好办学自主权。”广东省教育厅厅长罗伟其表示。

早在在今年1月召开的广东省高等教育创新强校工作推进会上，罗伟其就表示，通过此项改革，将资金资源以整体打包方式划拨，避免了高等教育专项资金的相对分散和“碎片化”。“将资金分配的权力下放给各高校，不是由教育厅直接将资金分配到项目，这是广东高校协同机制创新的一个新特点。”罗伟其说。

那么，这样问题就出现了：钱怎么分？每个学校分多少？

广东省教育厅制定了一套打分标准，专家学者从“机制体制改革与协同创新”“学科专业建设”“师资队伍建设”“人才培养”“科学研究能力”“综合管理绩效评价”等六个方面为省内高校打分，其中博士授权高校、硕士授权高校、一般本科高校的打分标准又有所差异，总之得分越高，高校获得的资金就越多。

在此次公示的结果中，每个学校的各项得分都可一目了然，其中省属高校获得资金最多的是华南农业大学3842万元，高于“211工程”的华南师范大学。

这样的措施显然终结了“211”“985”高校科研经费一家独大的局面。

广东的做法是解决了政府和大学之间的经费划拨问题，而在上海，复旦大学的改革将这种“办学自主权”向更基层的学院下放，让学院完全“自治”。

一直以来，学校根据院系的规划和发展情况进行资源配置，由院系自主调配资源。一直由学校行政部门决定的人事、财务、资产、人才培养等审批权，也将下放给院系等基层学术组织

近日，《复旦大学关于推进校院两级管理体制改革的若干意见》在历经两年多的修改和讨论之后，已于本周面世。

“那些能够制定出优质发展规划，并且已经形成高水平学术共同体的院系，将在经费投入、人事聘任、学科建设和人才培养上获得充分的自主权。”复旦相关负责人对外解释道。

按照规划，复旦大学将用两年的时间，建立健全学校宏观管理、学院自主运行的校院两级管理体制。

今后除了极少数特别重大事项以外，大部分学术事务将交由学院自己拍板决定。学校则将更加注重宏观规划，以及对学院的自主管理运行进行监督检查和考核评估。

“为了使院系的学术决策能够真正落实，就要配置相应的权力、资源，否则这个决策就会落空。”根据规定，复旦未来将通过完善学术委员会、学位分委员会、教学指导委员会、教职工代表大会等基本治理组织，为院系的自主发展提供保障。

据复旦方面透露，复旦将采用水平性评估、发展性评估、绩效评估和国际评估等综合评估方法，来考评院系的学术发展，并形成严格的奖惩机制，动态调整对院系的支持力度。

不过，虽然广东与复旦都在尝试在扩大高校自主权上进行深层次的改革，但这些只是自发的、零散的改革，若要促进中国高校整体的发展，还需更完善的顶层设计和基层实践。